Dokumenty w sprawie

Kp 10/09

Pozbawienie członków kas możliwości udziału w walnym zgromadzeniu ogranicza prawa członków kas do współdecydowania w podejmowaniu najważniejszych decyzji.

12 stycznia 2012 r. o godz. 9.00 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

1. Art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, przez to że pomija możliwość tworzenia walnego zgromadzenia jako organu kasy, jest niezgodny:

a) z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b) z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

2. Art. 91 ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Przepisy ustawy wskazane w części I wyroku nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Zdanie odrębne do pkt 1b zgłosił wiceprezes TK Stanisław Biernat

We wniosku, w ramach kontroli prewencyjnej, zakwestionowane zostały przepisy ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (dalej SKOK) uchwalonej przez Sejm 5 listopada 2009 r. W związku z wycofaniem wniosku przez Prezydenta RP w znacznym zakresie przedmiot zaskarżenia uległ radykalnemu ograniczeniu, na skutek czego ocena konstytucyjności dotyczyć mogła dwóch regulacji ustawy o SKOK z 2009 r.: art. 17 pkt 1 ustawy z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji oraz art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z art. 2 konstytucji.

Zakwestionowany art. 17 pkt 1 ustawy o SKOK z 2009 r. pomijał walne zgromadzenie jako organu SKOK.

Trybunał uznał, że w aspekcie konstytucyjnym SKOK-i tak jak i inne spółdzielnie należy kwalifikować jako dobrowolne zrzeszenia korzystające z gwarancji ustanowionych w art. 58 konstytucji. Wynika to z definicji spółdzielni zawartej w art. 1 Prawa spółdzielczego, zgodnie z którą spółdzielnie są "dobrowolnymi zrzeszeniami nieograniczonej liczby osób". Ponadto SKOK-i posiadają wszystkie cechy charakterystyczne dla spółdzielni takie jak: zrzeszeniowy charakter, zmienny skład osobowy (mogą przyjmować nowych członków, ale także tracić członków już przyjętych), a także, co jest konsekwencją zmiennego składu osobowego, zmienny fundusz udziałowy, udział w nich jest dobrowolny i prowadzą one niezarobkową działalność gospodarczą. O innym statusie kas nie przesądza cel ich działalności. SKOK-i działają bowiem na rzecz członków w celu zaspokajania ich interesów majątkowych przez oferowanie im prostych, łatwych w obsłudze i tanich narzędzi finansowych. Ten szczególny cel działalności jest bliski celom spółdzielczości, w tym wypadku realizacji idei samopomocy finansowej. Trybunał podkreślił, że bez względu na wieloaspektowość zmian dotyczących SKOK-ów, nie zmieniła się ich istota. Kasy w dalszym ciągu pozostają spółdzielniami.

Z drugiej strony Trybunał zauważył, że działalność prowadzona przez SKOK-i ma cechy specyficzne, co odróżnia je od typowych organizacji gospodarczych, w tym finansowych, których ostatecznym celem jest maksymalizacja zysku. Funkcjonowanie SKOK-ów na zasadzie samopomocy finansowej oznacza wzajemne kredytowanie się członków kas ze zgromadzonych przez siebie w kasie środków pieniężnych. W konsekwencji, podstawą działania kasy odmiennie niż banku jest związek ludzi, a nie suma kapitału. Co więcej, związek ten musi opierać się na więziach o charakterze zawodowym lub organizacyjnym. Wreszcie działalność prowadzona przez SKOK-i powinna mieć charakter niezarobkowy. Niezarobkowy charakter nie oznacza przy tym, że SKOK-i nie mogą osiągać dochodu, ale że dochód ten jest przeznaczany na realizację celów statutowych bez możliwości przeznaczenia go do podziału między członków. Takie rozwiązanie jest charakterystyczne nie tylko dla SKOK-ów, ale także dla stowarzyszeń, czyli prawno-organizacyjnej formy dobrowolnych zrzeszeń bezdyskusyjnie korzystających z ochrony art. 58 konstytucji.

Oceniając art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. z art. 58 ust. 1 konstytucji Trybunał przypomniał, że z art. 58 konstytucji wynikają  gwarancje, które wpływają zarówno na relacje spółdzielni z państwem i innymi podmiotami ("na zewnątrz"), jak i "do wewnątrz", w relacji spółdzielni i jej członków. Nadmierna ingerencja ustawowa w sprawy strukturalne spółdzielni narusza ich samodzielność i samorządność. Mając na uwadze powyższe podkreślił, że walne zgromadzenie jest klasycznym dla podmiotów typu korporacyjnego organem, gwarantującym możliwość udziału w "procedurach demokratycznych" i jest charakterystyczne nie tylko dla spółdzielni, ale również innych podmiotów, takich jak spółki, stowarzyszenia, izby. Instytucja ta jest wyrazem samorządności i demokracji wewnętrznej spółdzielni. Poprzez walne zgromadzenie prawodawca daje wszystkim członkom możliwość decydowania o najważniejszych sprawach spółdzielni. Natomiast utworzenie zebrania przedstawicieli jest uprawnieniem z którego członkowie mogą korzystać w określonych warunkach.

W związku z tym Trybunał uznał, że zakwestionowany  art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r., poprzez pozbawienie członków kas możliwości udziału w walnym zgromadzeniu ograniczał prawa członków kas do współdecydowania w podejmowaniu najważniejszych dla tych podmiotów decyzji. Jednocześnie Trybunał nie znalazł argumentów, które tłumaczyłyby takie ograniczenie samorządności kas. Jak podkreślił, specyfika działalności SKOK-ów nie uzasadnia ograniczenia prawa ich członków do podejmowania decyzji w podstawowych sprawach. Z istoty tej formy organizacyjno-prawnej wynika bowiem, że podstawą działalności kas ma być wzajemne kredytowanie się członków z wkładów wniesionych przez nich samych. Z tego powodu rozwiązania normatywne powinny wzmacniać właścicielskie postawy członków kas, a nie sprowadzać ich w istocie do roli klientów.

Trybunał uznał także, że art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. narusza zasadę równości. Jak podkreślił, zakres i przedmiot woli wyrażanej przez walne zgromadzenie różni się w zależności od celu i przedmiotu działania spółdzielni. Walne zgromadzenie jest jednak cechą struktury każdej spółdzielni. Organ ten typologicznie charakteryzuje tę osobę prawną. Wprowadzenie zaskarżonej normy - czyli zastąpienie walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli - oznacza natomiast potraktowanie kas inaczej niż pozostałe spółdzielnie, a nawet inne osoby prawne typu korporacyjnego. Trybunał nie znalazł argumentów, które w świetle innych norm konstytucyjnych uzasadniałyby takie odmienne traktowanie.

Ocenę konstytucyjności art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. Trybunał rozpoczął od zwrócenia uwagi na istotną rolę tych przepisów. Regulacje te zostały przyjęte bowiem ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa finansowego zgromadzonych w kasach depozytów pieniężnych członków kas. Zgodnie z prawem unijnym każda instytucja finansowa, w tym także SKOK, musi podlegać systemowi gwarantowania depozytów (dyrektywa 94/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów). W Polsce, zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2004 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym obowiązkowi gwarantowania depozytów podlegają banki krajowe oraz oddziały banków zagranicznych, o ile nie uczestniczą w innym systemie gwarantowania depozytów. Jednakże zakresem tej ustawy nie zostały objęte kasy i w konsekwencji utworzyły własny system gwarantowania depozytów, któremu podlegają wszystkie SKOK.

Zaskarżony art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r., pełnił podwójną funkcję. Po pierwsze, określał gwarancje dla depozytów członków kas w planowanym okresie przejściowym (2009-2010) po wejściu w życie nowej ustawy. Art. 91 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. przewidywał, że w latach 2009-2010 w przypadku niemożliwości wypłacenia członkom kas zdeponowanych depozytów, kasy mogą skorzystać z środków funduszu stabilizacyjnego, utworzonego przez Kasę Krajową na podstawie art. 55 ustawy o skok z 2009 r. Natomiast, jeżeli niewypłacalna kasa uczestniczy w dobrowolnym systemie ubezpieczeń, art. 91 ust. 2 wskazywał, że w pierwszej kolejności roszczenia członków kasy powinny być zaspokajane w ramach tego systemu. Po drugie, zaskarżone przepisy wskazywały okres przejściowy dwóch lat (2009-2010), jako czas niezbędny do opracowania i przyjęcia docelowego system gwarantowania depozytów członków wszystkich kas, który to system powinien uwzględniać specyfikę rozwiązań implementowanych przez nową ustawę na żywym organizmie kas.

Uznając wskazane przepisy za niezgodne z art. 2 konstytucji Trybunał podkreślił, że przepisy te mają doniosłe znaczenie dla ochrony oszczędności członków SKOK, ale w związku z określeniem przedziału czasowego obowiązywania tych regulacji na lata 2009-2010 nie znajdą one żadnego zastosowania - są puste i bezprzedmiotowe. Jest to niezgodne z podstawową przesłanką racjonalności w tworzeniu prawa, która zakłada stanowienie regulacji, które mogą osiągnąć założone cele. Uchwalanie przepisów, które w momencie wejścia w życie ustawy zawierają "normy puste" jest w oczywisty sposób nieracjonalne i narusza zasady prawidłowej legislacji. Trybunał zauważył, że określony pierwotnie przedział czasowy lat 2009-2010 nie został zweryfikowany, mimo wydłużenia się procesu legislacyjnego i mimo tego, że już w momencie uchwalania ustawy nie było wątpliwości, że ustawa ta wejdzie w życie po upływie znacznej części tego przedziału czasowego.

Rozprawie przewodniczył prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą była sędzia TK Maria Gintowt-Jankowicz.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Monitorze Polskim.

12 stycznia 2012 r. o godz. 9.00 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpozna wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

Trybunał Konstytucyjny orzeknie w sprawie zgodności:
1) art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji;
2) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych z wynikającą z art. 2 konstytucji zasadą lex retro non agit.

Do art. 17 ust. 1 kwestionowanej ustawy, określającego katalog organów spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, ustawodawca wprowadził zebranie przedstawicieli. Zdaniem wnioskodawcy przyjęte rozwiązanie wypacza idee spółdzielczości. To bowiem walne zgromadzenie jest organem, który obligatoryjnie występuje we wszystkich spółdzielniach. Walne zgromadzenie najpełniej odzwierciedla zasadę demokracji wewnętrznej, pozwalając na czynny udział wszystkich członków w podejmowaniu uchwał co zapewnia im realny wpływ na działalność organizacji. Ustawodawca dopuścił się zatem nieuzasadnionego zróżnicowania w tym względzie społecznych kas oszczędnościowo-kredytowych i innych spółdzielni, naruszając zarazem autonomię spółdzielczości bez racjonalnego uzasadnienia. Pominięcie takiego organu jak walne zgromadzenie uniemożliwia w zasadzie funkcjonowanie kasy, bowiem ustawa na zamkniętej liście organów kasy nie umieszcza grup członkowskich. Tymczasem istnienie grup członkowskich jest warunkiem koniecznym funkcjonowania zebrania przedstawicieli i w ogóle dokonania wyboru przedstawicieli na zebranie przedstawicieli członków spółdzielni.

Regulacja zawarta w art. 91 ust. 1 kwestionowanej ustawy zakłada, że w latach 2009 - 2010 środki funduszu stabilizacyjnego mogą być przeznaczone na pokrycie roszczeń członków kas z tytułu zgromadzonych w kasach środków w przypadku upadłości SKOK. Narusza to prawa kas, które przez lata gromadziły wkłady na fundusz stabilizacyjny Kasy Krajowej, nie przeznaczony na zwrot depozytu członkom niewypłacalnych kas, ale na stabilizację kas zagrożonych niewypłacalnością i niedopuszczenie do ich upadłości. Ponadto przepis ten reguluje okoliczności, mające zaistnieć w roku 2009 i 2010 co w obecnym stanie prawnym jest sprzeczne z zasadą niedziałania prawa wstecz.

Rozprawie będzie przewodniczył prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą będzie sędzia TK Maria Gintowt-Jankowicz.