Kp 7/09

Zniesienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest niezgodne z konstytucją.

20 kwietnia 2011 r. o godz. 9.30 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał wniosek Prezydenta RP dotyczący prawa budowlanego (zniesienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę).

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że
I.
 1. Art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy − Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w związku z art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 30a ust. 4 ustawy − Prawo budowlane, jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 konstytucji.
2. Art. 1 pkt 11 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 1 pkt 32 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 55 ustawy – Prawo budowlane, są niezgodne z art. 2 konstytucji.
3. Art. 33 ust. 2 ustawy z 23 kwietnia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 konstytucji.

II.
Przepisy ustawy wskazane w części I są nierozerwalnie związane z całą ustawą. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Zdanie odrębne do wyroku w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie wzorca z art. 1 konstytucji zgłosił sędzia TK Zbigniew Cieślak.

Postępowanie przed TK w tej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku Prezydenta z 29 kwietnia 2009 r. przedstawionego przed podpisaniem ustawy, na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji (w tzw. trybie prewencyjnym). Przedmiotem zaskarżenia były przepisy ustawy nowelizującej prawo budowlane (dalej: noweli kwietniowej). Dotyczyły one procedury prawnej poprzedzającej rozpoczęcie inwestycji budowlanej, a także przesłanek przystąpienia do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego oraz epizodycznego przepisu wprowadzającego legalizację z mocy samego prawa, bez postępowania legalizacyjnego i opłaty legalizacyjnej, obiektów budowlanych wybudowanych z naruszeniem prawa (tzw. samowoli budowlanych) przed 1 stycznia 1995 r., po spełnieniu tylko pewnych warunków formalnych.

Podstawową zmianą w procesie inwestycyjno-budowlanym, wprowadzoną przez nowelę kwietniową i zaskarżoną przez Prezydenta jest wyeliminowanie co do zasady z tego procesu instytucji pozwolenia na budowę i zastąpienie jej uproszczonym trybem polegającym na zgłoszeniu zamierzonej budowy organowi administracji.

W obowiązującym stanie prawnym, można rozpocząć budowę pod warunkiem, uzyskania pozwolenia, które ma charakter decyzji administracyjnej, jego wydanie musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, z udziałem nie tylko inwestora, lecz także innych zainteresowanych podmiotów, w szczególności właścicieli sąsiednich nieruchomości, na które zamierzona inwestycja może niekorzystnie oddziaływać. Podmioty te muszą być zawiadomione o wszczęciu postępowania i uczestniczą w postępowaniu na prawach strony, w szczególności mogą składać wnioski dowodowe i mają prawo odwołać się od decyzji o pozwolenie na budowę. Dzięki temu mogą skutecznie bronić swoich praw i interesów.

Według zaskarżonych przepisów inwestor, zamiast ubiegać się o pozwolenie na budowę, powinien zgłosić budowę organowi administracji, a ten w ciągu 30 dni powinien zadecydować, czy zgodzić się (milcząco) na rozpoczęcie budowy (jeśli zgłoszenie nie budzi jego zastrzeżeń), czy też w drodze decyzji administracyjnej wnieść sprzeciw. Jeżeli organ nie widzi powodów do wniesienia sprzeciwu (a podstawy jego wniesienia są określone w tej ustawie bardzo wąsko) to przez milczenie w ciągu 30 dni, wyraża zgodę na rozpoczęcie budowy. Rejestruje ją i wydaje inwestorowi dziennik budowy, co pozwala rozpocząć roboty budowlane. Istotne jest to, że w tym trybie, o zgłoszeniu budowy nie są informowani właściciele sąsiednich nieruchomości, nie tylko prywatni, ale także podmioty publiczne. O inwestycji często mogą dowiedzieć się dopiero, gdy zauważą prace budowlane na nieruchomości inwestora. Zostają przez to pozbawieni skutecznych instrumentów ochrony swych praw na płaszczyźnie prawa administracyjnego, w tym ochrony sądowoadministracyjnej.

Prezydent zarzucił temu rozwiązaniu naruszenie zasady równej ochrony prawa własności, bez względu na jego podmiot (art. 64 ust. 1 i 2 konstytucji w związku z art. 21 ust. 1 konstytucji) oraz prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 konstytucji).

 Publiczno-prawnej ochrony praw właścicieli sąsiednich nieruchomości, stosowanej na etapie przed rozpoczęciem budowy, nie zastąpią instrumenty cywilnoprawne, przewidziane w kodeksie cywilnym dla ochrony własności, gdyż co do zasady działają ex post (po naruszeniu prawa), a nie zapobiegają naruszeniom i są trudne do zastosowania oraz kosztowne. TK podzielił te zarzuty wnioskodawcy.

Inna niekorzystna zarówno dla ochrony interesu prywatnego jak i publicznego zmiana w prawie budowlanym polegała na tym, że bardzo wiele różnych obiektów budowlanych, które w obecnym stanie prawnym wymagały zgłoszenia budowy, a niektóre nawet uzyskania pozwolenia na budowę nowela kwietniowa uwolniła nawet spod obowiązku zgłoszenia, co oznaczałoby wyłączenie jakiejkolwiek kontroli państwa.

Omówione zmiany w procesie inwestycyjnym, potraktowane łącznie, z uwzględnieniem także rezygnacji – de facto – z instytucji pozwolenia na użytkowanie, Trybunał – w ślad za wnioskodawcą – uznaje za zagrożenie zarówno dla interesu publicznego, wyrażającego się w istnieniu właściwego ładu przestrzennego, ochronie środowiska i harmonijnym współżyciu obywateli jak i prywatnego interesu sąsiadów inwestora. Ocenia je także jako wyzbycie się przez organy państwa prawnych instrumentów oddziaływania na procesy inwestycji i odpowiedzialności za kształtowanie ładu przestrzennego i krajobrazu.

Za niezgodny z art. 2 konstytucji, w części w jakiej dotyczy on zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą dookreśloności prawa uznał też Trybunał art. 33 ust. 2 noweli kwietniowej, który przewidywał zalegalizowanie z mocy prawa (bez przeprowadzenia postępowania w tej sprawie) wszystkich samowoli budowlanych, wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., o ile tylko nie było w związku z nimi prowadzone postępowanie administracyjne. Ten tryb legalizacji uniemożliwia uwzględnienie indywidualnych okoliczności dotyczących samowoli budowlanej i uwzględnienie interesu publicznego i interesu osób trzecich. Narusza też zaufanie praworządnych obywateli do państwa, które zdecydowało się w ten sposób premiować zachowania niezgodne z prawem.

Wnioskodawca w odniesieniu do grupy przepisów noweli kwietniowej, dotyczących likwidacji pozwolenia na budowę i zastąpienia go zgłoszeniem, zwolnienia wielu rodzajów budów nawet z obowiązku zgłoszenia, oraz rezygnacji z instytucji pozwolenia na użytkowanie wskazał jako wzorzec konstytucyjny – obok art. 2 – także art. 1 konstytucji stanowiący: „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Zdaniem wnioskodawcy, z postanowienia tego wynika, iż: „relacja między państwem a obywatelem powinna być oparta na traktowaniu obywatela przez państwo z odpowiednim szacunkiem, gwarantowania jego wolności i praw, umacniając tym samym jego zaufanie do państwa i postrzeganie tego państwa jako dobra wspólnego”. Wnioskodawca uznał, że wejście w życie kwestionowanej regulacji stanowiłoby wyraźne zagrożenie dla ładu przestrzennego w Polsce i walorów środowiska naturalnego, a także dla ładu społecznego i harmonijnego współżycia obywateli w społecznościach lokalnych przez brak odpowiedniego wyważenia interesu publicznego, interesów indywidualnych oraz interesów indywidualnych różnych podmiotów. Trybunał umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym tego wzorca uznając, że ocena zaskarżonych przepisów według niego jest zbędna, skoro zostały one już uznane za niezgodne ze wzorcem bardziej szczegółowym, jakim jest art. 2 konstytucji.

Rozprawie przewodniczył prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą była sędzia TK Teresa Liszcz.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Monitorze Polskim.

20 kwietnia 2011 r. o godz. 9.30 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpozna wniosek Prezydenta RP dotyczący prawa budowlanego (zniesienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę).

Trybunał Konstytucyjny orzeknie w sprawie zgodności:
I. art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 pkt 14 w części dotyczącej dodanego art. 30a ust. 4:
- z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji w zakresie, w jakim znosi się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i zastępuje go obowiązkiem zgłoszenia budowy do rejestru,
- z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 77 ust. 2 konstytucji w zakresie, w jakim zamyka się w sprawach dotyczących uzyskania zgody na realizację procesu inwestycyjnego drogę sądową osobom trzecim, na których prawo własności lub inne prawa majątkowe może oddziaływać realizowana inwestycja;
II. art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1, art. 1 pkt 14 w części dotyczącej dodanego art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3, art. 1 pkt 32 w części dotyczącej art. 55 z art. 1 oraz art. 2 konstytucji w zakresie, w jakim naruszają zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa zwalniając władze publiczne z obowiązku dbałości o prawa i wolności obywatelskie, a także z obowiązku zapewnienia porządku publicznego;
III. art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z art. 2 konstytucji w zakresie, w jakim narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i wyprowadzaną z niej zasadę określoności przepisów prawa.

I. W zakwestionowanych przepisach ustawodawca likwiduje instytucję pozwolenia na budowę i zastępuje ją konstrukcją prawną zgłoszenia. Brak reakcji organu władzy publicznej na zgłoszenie w ciągu 30 dni, oznacza milczącą zgodę na rozpoczęcie inwestycji. Zgłoszenie nie rodzi obowiązku zawiadomienia stron, zwłaszcza, że po wydaniu milczącego  przyzwolenia  na  realizację  zamierzenia inwestycyjnego, organ administracji nie musi zawiadamiać osób trzecich o przyszłej budowie. W ocenie wnioskodawcy narazi to właścicieli sąsiednich nieruchomości na ingerencję w ich prawa majątkowe. Obowiązek ochrony własności obejmuje również konieczność zagwarantowania właścicielowi prawa do informacji oraz kontroli tak, aby w otoczeniu nieruchomości zachowany został określony porządek oraz ład urbanistyczny i architektoniczny. W ocenie wnioskodawcy jedynie postępowanie administracyjne z udziałem zainteresowanych stron stanowić może gwarancję poszanowania praw właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Zdaniem wnioskodawcy kwestionowane przepisy naruszają reguły sprawiedliwości i proporcjonalności wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego. Organy prawodawcze winny respektować prawa osób trzecich, w tym przypadku prawo do ochrony własności i innych praw majątkowych, poprzez zagwarantowanie tym osobom właściwej drogi proceduralnej, w ramach której mogą one w pełni dochodzić swoich praw, czy szukać ochrony dla swoich interesów.
Konsekwencją przyjęcia przez zaskarżone przepisy konstrukcji "milczącej zgody" organu, jako zasady działania organów administracji architektoniczno-budowlanej,   jest   pozbawienie   możliwości   rozstrzygania   o   obowiązkach uczestników procesu budowlanego.
Kwestionowane przepisy, regulując procedurę uzyskania przyzwolenia na realizację zamierzonej inwestycji, w sposób który jednocześnie zamyka możliwość udziału w nim osób, na których prawa może mieć wpływ rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie, budzi uzasadnione wątpliwości, co do zgodności z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.

II. Kwestionowana ustawa, istotnie utrudniając władzom publicznym wypełnianie nałożonego na nie obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa oraz porządku publicznego przy ubieganiu się i realizacji inwestycji budowlanej, niesie w ocenie wnioskodawcy, szereg zagrożeń dla życia i zdrowia obywateli naruszając zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Kwestionowane rozwiązania pozbawiają osoby zainteresowane jak również właściwe organy administracji publicznej realnego wpływu na ochronę wyżej wskazanych wartości. Dla ich zapewnienia niezbędne jest stworzenie takich mechanizmów, które umożliwiają należytą kontrolę nad inwestycją, zarówno ze strony podmiotów, których prawa i wolności mogą być zagrożone, jak i ze strony władzy publicznej. Przyjęte w zakwestionowanych przepisach mechanizmy nie gwarantują takiej kontroli. Ustawodawca ograniczając w istotnym stopniu możliwość zapewnienia przez organy władzy publicznej bezpieczeństwa obywatelom i dbałości o porządek publiczny wykracza poza standardy demokratycznego państwa prawnego. Do standardów tych należy w szczególności zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Obywatel ma bowiem prawo oczekiwać, iż wprowadzane w życie rozwiązania prawne należycie zabezpieczą jego prawa.

III. Art. 33 ust. 2 kwestionowanej ustawy wprowadza nową instytucję prawną legalizacji samowoli budowlanej z mocy prawa. Tym samym ustawodawca wyposaża podmioty naruszające prawo, w roszczenie o legalizację tego naruszenia, doprowadzając do tego, że po spełnieniu jedynie formalnych przesłanek, bezprawne działanie stanie się źródłem nabycia prawa do legalizacji samowoli budowlanej. Zdaniem wnioskodawcy sposób sformułowania zakwestionowanego przepisu jest w takim stopniu niejasny i nieprecyzyjny, iż narusza on wymagania poprawnej legislacji.
Ustawodawca przewidując możliwość legalizacji samowoli budowlanej z mocy prawa, po spełnieniu jedynie formalnych, dodatkowo niedookreślonych przesłanek tej legalizacji, czyni bezprawne działanie źródłem nabycia uprawnień przez co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

 Rozprawie będzie przewodniczył prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą będzie sędzia TK Teresa Liszcz.