K 8/07

Nieproporcjonalność sankcji za opóźnienie w złożeniu oświadczeń majątkowych jest niezgodna z Konstytucją.

13 marca 2007 r. o godz. 10.00 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Grupy posłów na Sejm RP dotyczący terminu składania oświadczeń majątkowych.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
- art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji i z art. 2 Konstytucji.
- art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji i z art. 2 Konstytucji.
- art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim określa termin składania oświadczeń majątkowych, jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
- art. 24j ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

We wniosku kwestionowano:
- wprowadzenie w 2005 r. do ordynacji wyborczej do rad gmin oraz do ustawy o bezpośrednim wyborze wójta sankcji wygaśnięcia mandatu za uchybienie przez radnego/wójta obowiązkowi terminowego złożenia wymaganego oświadczenia majątkowego. Zarzut dotyczył braku proporcjonalności sankcji w porównaniu do wagi uchybienia i konsekwencji w postaci przekreślenia wyniku wyborów;
- sytuację, w której niemalże identyczne stany faktyczne, o regulacji inspirowanej tą samą przyczyną (dążenie do zapewnienia przejrzystości stosunków majątkowych funkcjonariuszy) i przy identycznym jej ujęciu konstrukcyjnym (obowiązek złożenia oświadczenia), w różny sposób określają początek terminu do złożenia oświadczeń majątkowych radnego/wójta i oświadczeń majątkowych dotyczących członków ich rodzin. oświadczenie "własne" radnego/wójta powinno być złożone w ciągu miesiąca od ślubowania; Oświadczenie dotyczące rodziny w ciągu miesiąca od dnia wyboru.

W kwestii nieproporcjonalności sankcji za opóźnienie w złożeniu oświadczeń majątkowych Trybunał orzekł zgodnie z wnioskiem. Uznał, że chodzi tu o sankcję wkraczającą nieproporcjonalnie (art. 31 ust. 3 Konstytucji) w prawa wyborcze. Automatyzm i bezwzględność sankcji prowadzą do przekreślenia wyników wyborów i woli wyborców za stosunkowo drobne uchybienie, i to nie niweczące racji, które zadecydowały o wprowadzeniu obowiązku składania oświadczeń majątkowych. Sama zasada wglądu w sytuację majątkową radnych/wójtów nie jest bowiem naruszona przy złożeniu oświadczeń z naruszeniem terminu. Dobro nieproporcjonalnie naruszone ma genezę konstytucyjną (zasada, iż naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli - art. 4 Konstytucji; prawo wyborcze, tak czynne, jak bierne jest emanacją ludowładztwa). Także wiążące Polskę akty międzynarodowe (Karta Samorządu Lokalnego) zobowiązują do szanowania trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich i nieprzekreślania ich wyniku bez rzeczywiście doniosłej przyczyny. Trybunał stwierdził, że tak surowa sankcja była niekonieczna, aby osiągnąć zamierzony cel ustawodawczy (przejrzystość sytuacji majątkowej mandatariuszy, ich dyscyplinowanie w tym zakresie). Niezachowanie proporcjonalności przejawiło się także w nieadekwatnej procedurze zmierzającej do wygaszenia mandatu. Im bardziej dolegliwa sankcja, tym więcej wymagań stawia się gwarancjom proceduralnym związanym z jej stosowaniem. W rozważanym wypadku procedura ta jest ułomna i niejasna.

Rozmaitemu określeniu początku biegu terminu do złożenia oświadczeń - od daty ślubowania (dla "własnych" oświadczeń radnego/ wójta) i od daty wyboru (dla oświadczeń dotyczących rodziny radnego/wójta) zarzucano, że istnienie dwoistości wprowadza w błąd i jest niejasne. Trybunał przede wszystkim wyjaśnił, że nie bada "poziomej" sprzeczności przepisów tej samej rangi, lecz tylko sprzeczność "pionową" - poszczególnych regulacji z Konstytucją. Uznał, że przepis przewidujący obowiązek złożenia "własnego" oświadczenia w terminie miesiąca od daty ślubowania jest konstytucyjny, z uwagi na jasne określenie tego terminu. Niekonstytucyjny jest natomiast przepis nakazujący liczenie terminu do złożenia oświadczenia dotyczącego członka rodziny - w ciągu miesiąca "od daty wyboru". O ile bowiem data ślubowania nie budzi wątpliwości, o tyle termin "od daty wyboru" jest niejednoznaczny. Może on bowiem dotyczyć daty przeprowadzenia głosowania, daty rozplakatowania obwieszczenia komisarza wyborczego o wynikach wyborów na terenie województwa, daty ogłoszenia wyniku wyborów w dzienniku urzędowym. Praktyka także notuje rozbieżności interpretacyjne w tym zakresie. Ta niejednoznaczność została uznana za naruszenie art. 2 Konstytucji (zasada rzetelnej legislacji).

Skutki wyroku.
Orzeczenie powoduje, że z datą ogłoszenia niniejszego wyroku w Dzienniku Ustaw przepisy uznane za niekonstytucyjne utracą moc (art. 190 ust. 3 Konstytucji). Dotyczy to jednak tylko zmiany w stanie prawnym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. wyeliminowania normy (przepisów) uznanych za niekonstytucyjne z systemu źródeł prawa. Usunięciu skutków niekonstytucyjności zazwyczaj służy możliwość ponownego rozstrzygnięcia sprawy, w której wykorzystano niekonstytucyjną normę jako podstawę rozstrzygnięcia. Nie zawsze jednak jest to możliwe. Już jednak z momentem publicznego ogłoszenia wyroku Trybunału następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. W zakresie stosowania prawa niejednokrotnie (i tak jest na tle niniejszej sprawy) równolegle do postępowania przed Trybunałem toczą się postępowania sądowe, w których sądy mają orzekać na podstawie przepisów, które Trybunał uznał za niekonstytucyjne. Sądy orzekają na podstawie procedur, w obrębie których toczy się postępowanie i z wykorzystaniem instrumentów stojących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących. Okoliczność, że w tych ramach sądy mają zastosować przepisy, które obowiązywały w dacie zaistnienia zdarzeń przez nie ocenianych, ale następnie uznanych za niekonstytucyjne w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i na skutek tego nie obowiązujących w dacie orzekania, może wpływać na swobodę sądów w zakresie dokonywania wykładni tych przepisów. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy stwarza sytuację, umożliwiającą sądom odstąpienie od zasad wyznaczanych przez reguły determinujące moment (datę), na który określa się stan prawny miarodajny dla orzekania. Ta autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje swoje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji. Jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją. Byłoby nielogiczne, gdyby dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia postępowania w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca dopuszczał dalsze naruszanie Konstytucji na przyszłość, przez bezwzględny nakaz dalszego stosowania przepisu już uznanego za niekonstytucyjny. Ocena sytuacji i wybór środka naprawczego, który należy w tym względzie zastosować, należy jednak do organu stosującego prawo.

Rozprawie przewodniczyła sędzia TK Teresa Liszcz, a sprawozdawcą była sędzia TK Ewa Łętowska.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.

13 marca 2007 r. o godz. 10.00 Trybunał Konstytucyjny rozpozna wniosek Grupy posłów na Sejm RP dotyczący terminu składania oświadczeń majątkowych.

Trybunał Konstytucyjny orzeknie w sprawie zgodności:
- art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, wprowadzającego art. 26 ust. 1 pkt 1a do ustawy z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta,
- art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, wprowadzającego art. 190 ust. 1 pkt 1a do ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich,
- art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wprowadzającego art. 24h ust. 4 oraz art. 1 pkt 3 tej ustawy wprowadzającego art. 24j ust. 3 do ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w części dotyczącej terminów składania oświadczeń, o jakich mowa w tych przepisach
z art. 2 Konstytucji;
- art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, wprowadzającego art. 26 ust. 1 pkt 1a do ustawy z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, wprowadzającego art. 190 ust. 1 pkt 1a do ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Kwestionowane przepisy określają skutki nie złożenia w przewidywanym terminie przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast oraz radnych do organów stanowiących samorządy wszystkich szczebli wymaganych oświadczeń majątkowych, a także odpowiednich oświadczeń dotyczących ich małżonków. Odsyłają równocześnie do odrębnych przepisów zawartych w ustawie z 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiących, że wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast i radni powinni złożyć oświadczenia majątkowe w terminie 30 dni od złożenia ślubowania. Natomiast ich małżonkowie i inni bliscy powinni złożyć oświadczenie o wykonywanej przez nich działalności gospodarczej na terenie gminy w ciągu 30 dni od daty wyboru. Okres 30 dni od daty wyboru upływa wcześniej niż okres 30 dni od daty ślubowania. Zdaniem wnioskodawcy takie zróżnicowanie wprowadza niejasności i zamieszanie, które są przyczyną opóźnień w składaniu wymaganych oświadczeń. Wprowadzając regułę, że nie złożenie w wyznaczonym terminie odpowiednich oświadczeń majątkowych powoduje utratę mandatu , ustawodawca nie usunął z ustawy o samorządzie gminnym przepisu, że sankcją za opóźnienie jest w przypadku radnego - utrata diety do czasu złożenia oświadczenia, w przypadku wójta, burmistrza, prezydenta miasta - utrata wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinno być złożone oświadczenie do dnia złożenia. Zdaniem wnioskodawcy kwestionowane przepisy powstały z naruszeniem zasady przyzwoitej legislacji, w tym zasady zaufania obywatela do prawa. Ponadto kwestionowane przepisy nie różnicują sytuacji osób, które jedynie spóźniły się ze złożeniem oświadczenia majątkowego od sytuacji kogoś, kto uporczywie zwleka lub w ogóle nie wywiązuje się z nałożonego obowiązku. Sankcja utraty mandatu jest też niewspółmiernie bezwzględna i surowa w porównaniu z sankcją utraty diety czy wynagrodzenia. Zdaniem wnioskodawcy być może sankcja utraty diety czy wynagrodzenia jest zbyt łagodna, lecz tak drastyczne jej zaostrzenie skłania do twierdzenia, że została naruszona konstytucyjna zasada proporcjonalności.

Rozprawie będzie przewodniczyła sędzia TK Teresa Liszcz, a sprawozdawcą będzie sędzia TK Ewa Łętowska.