K 4/06

23 marca o godz. 10.00 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał połączone wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich i grup posłów na Sejm RP dotyczące ustawy z 29 grudnia 2005 roku o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1. Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji

a) jest zgodna z art. 119 ust. 1 Konstytucji,
b) jest zgodna z art. 112 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
c) nie jest niezgodna z art. 83 Konstytucji,
d) nie jest niezgodna z art. 123 ust. 1 Konstytucji.

2. Art. 6 pkt 1 ustawy jest niezgodny z art. 7 w związku z art. 2 i art. 54 ust. 1 Konstytucji.

3. Art. 6 pkt 2 lit. b ustawy jest niezgodny z art. 144 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz z art. 214 ust. 1 w związku z art. 7 i art. 10 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 27 Konstytucji.

4. Art. 6 pkt 2 lit. c ustawy jest zgodny z art. 2, art. 7 oraz art. 10 ust. 1 Konstytucji.

5. Art. 6 pkt 6 ustawy w zakresie, w jakim w dodanym do ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji art. 35a ust. 1 zawiera słowo "społeczny", a w art. 35a ust. 2 zawiera słowo "społecznego", jest niezgodny z art. 32 w związku z art. 20 i art. 54 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie Konstytucji oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

6. Art. 21 ust. 1 ustawy jest niezgodny z art. 2 i art. 7 w związku z art. 213 ust. 1 Konstytucji.

7. Art. 24 ustawy, w części dotyczącej określenia terminu wejścia w życie art. 6 pkt 2 oraz art. 21 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Tryb przyjęcia ustawy

Zakwestionowana ustawa miała na celu uporządkowanie podziału zadań i kompetencji organów administracji publicznej w dziedzinie mediów elektronicznych. Najdalej idący zarzut wnioskodawców dotyczył naruszenia trybu ustawodawczego.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawa została uchwalona zgodnie z zasadami przewidzianymi w Konstytucji. Trybunał zbadał przebieg parlamentarnych prac legislacyjnych i stwierdził, że szybkość postępowania ustawodawczego sama w sobie nie może stanowić zarzutu niekonstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że przepisy Konstytucji nie regulują w sposób całościowy postępowania ustawodawczego. Stosownie do zasady autonomii Sejmu, kwestie te zostały pozostawione do unormowania w regulaminie, a Konstytucja formułuje tylko pewne zasady ogólne i przesądza rozwiązania w kwestiach uznanych za szczególnie istotne. Trybunał ocenił stosowanie norm regulaminowych w zakresie, w jakim miało to wpływ na realizację konstytucyjnych warunków procesu ustawodawczego (zasada trzech czytań) i uznał, że w toku prac nad ustawą z 29 grudnia 2005 r. nie doszło do takich naruszeń regulaminu, które uzasadniałyby stwierdzenie niezgodności ustawy z wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.

Przepisy regulujące wejście w życie ustawy

Trybunał Konstytucyjny uznał natomiast za trafne argumenty wnioskodawców odnoszące się do przepisów przejściowych i końcowych ustawy. Zgodził się, że przyjęte regulacje przewidujące wygaśnięcie kadencji dotychczasowych członków Krajowej Rady z dniem ogłoszenia ustawy, doprowadziły do przerwania na pewien czas funkcjonowania konstytucyjnego organu. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zasada ciągłości działania konstytucyjnych organów państwa stanowi jedną z fundamentalnych reguł, na których opiera się każdy system konstytucyjny. Wszelkiego rodzaju przerwy w działaniu tych organów muszą mieć swoją podstawę wyrażoną w przepisach konstytucyjnych. Polski system konstytucyjny, ukształtowany przez Konstytucję z 1997 r. przyjmuje zasadę ciągłości działania organów konstytucyjnych ze szczególną konsekwencją, mając na względzie, że wszelkie wyjątki od wspomnianej zasady stanowią zagrożenie dla realizacji konstytucyjnych funkcji państwa. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. W szczególności zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji, projektuje politykę państwa w tej dziedzinie, wydaje koncesje na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, sprawuje kontrolę nad działalnością nadawców oraz reguluje szczegółowe kwestie dotyczące prowadzenia działalności radiowej i telewizyjnej w drodze aktów wykonawczych wydawanych na podstawie ustawy. Jest zatem konstytucyjnym organem państwa wyposażonym w szereg istotnych kompetencji, których realizacja stanowi element wykonywania przez Państwo jego funkcji. Trybunał Konstytucyjny nie znalazł argumentów, które usprawiedliwiałyby natychmiastowe skrócenie dotychczasowych kadencji członków Krajowej Rady.

Pozostałe zarzuty wnioskodawców odnosiły się do tych przepisów ustawy 29 grudnia 2005 r., które wprowadziły zmiany w ustawie o radiofonii i telewizji.

Zasady etyki dziennikarskiej

Trybunał Konstytucyjny zbadał zgodność z Konstytucją przepisu, który wyraźnie sformułował nowe zadanie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji - inicjowanie i podejmowanie działań w zakresie ochrony zasad etyki dziennikarskiej. Trybunał Konstytucyjny uznał, że realizacja tego zadania może być wykorzystana co najmniej jako element realizacji innych kompetencji, dla których ustawa rezerwuje formę działania władczego. Dotyczy to w szczególności udzielania koncesji na rozpowszechnianie programów, czy nakładania kar na nadawców.
W polskim systemie prawnym brak powszechnie obowiązującego, jednolitego katalogu zasad etyki dziennikarskiej, który byłby źródłem norm prawnych adresowanych do dziennikarzy. Etyka dziennikarska (etyka zawodowa dziennikarzy) jest zbiorem reguł operujących pozaprawnymi kryteriami oceny zdarzeń. Brak dostatecznej precyzji w definiowaniu przepisów prawa może, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, uzasadniać zarzut naruszenia przez dany przepis konstytucyjnych wymagań wynikających z art. 2 Konstytucji. Kontrola zgodności z Konstytucją posługiwania się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi musi być szczególnie rygorystyczna w odniesieniu do przepisów, które mogą być stosowane w ramach działań władczych organu władzy publicznej wkraczających w sferę konstytucyjnych praw i wolności jednostek.
Swoboda wypowiedzi jest fundamentem społeczeństwa demokratycznego, warunkiem jego rozwoju i samorealizacji jednostek. Swoboda ta nie może ograniczać się do informacji i poglądów, które są odbierane przychylnie albo postrzegane jako nieszkodliwe lub obojętne. Rolą dziennikarzy jest rozpowszechnianie informacji i idei dotyczących spraw będących przedmiotem publicznego zainteresowania i mających publiczne znaczenie. Pozostaje to w ścisłym związku z prawem opinii publicznej do otrzymywania informacji.
O etyce w odniesieniu do dziennikarzy mowa jest również w ustawie Prawo prasowe. Zgodnie z art. 10 tej ustawy dziennikarz ma obowiązek działania zgodnie z etyką zawodową i zasadami współżycia społecznego, w granicach określonych przepisami prawa. Wspomnianą klauzulę generalną napełniają treścią sądy, którym Konstytucja gwarantuje niezależność od innych władz, zaś sędziowie orzekający w danej sprawie są w sprawowaniu swojego urzędu niezawiśli. Proces ten odbywa się zgodnie z utrwalonymi w kulturze prawnej regułami wykładni i przy poszanowaniu wymogu bezstronności sądu interpretującego przepisy prawa. W ramach postępowania sądowego istnieją gwarancje instytucjonalne i proceduralne, które stwarzają warunki dla ustalenia jednolitej i ścisłej wykładni opisywanej klauzuli generalnej, w sposób zapewniający możliwość przewidzenia określonego rozstrzygnięcia.
Całkowicie odmiennie należy ocenić napełnianie treścią klauzuli etyki dziennikarskiej przez Krajową Radę i jej Przewodniczącego. Proces podejmowania decyzji przez wskazane organy nie jest obwarowany gwarancjami instytucjonalnymi i proceduralnymi, które występują w postępowaniu sądowym. Organ władzy publicznej, którym jest Krajowa Rada, nie powinien być wyposażany w kompetencję do podejmowania i inicjowania działań wiążących się z określaniem jakie są zasady etyki dziennikarskiej i z egzekwowaniem przestrzegania tych zasad. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym zwłaszcza, że stwarza realne zagrożenie niekontrolowanego i niezgodnego z Konstytucją ograniczania wolności słowa. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przyznanie KRRiT zadania w postaci inicjowania i podejmowania działań w zakresie ochrony zasad etyki dziennikarskiej wykracza poza zakres odpowiadający roli i pozycji ustrojowej tego organu.

Kompetencja Prezydenta RP do powoływania Przewodniczącego KRRiT

Trybunał zgodził się z poglądem wnioskodawców, że powołując (odwołując) Przewodniczącego KRRiT Prezydent każdorazowo musiałby uzyskiwać zgodę (podpis, kontrasygnatę) Prezesa Rady Ministrów na ten akt urzędowy. Przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów posiada faktyczny wpływ na obsadę kierowniczego urzędu w KRRiT, uzależnienia Przewodniczącego od rządu i tym samym ogranicza jego samodzielność. Rozwiązanie to w konsekwencji ogranicza także niezależność KRRiT - organu państwa wykonującego swoje zadania w obszarze ochrony prawa i kontroli państwowej. Prowadzi także do zachwiania pozycji KRRiT jako szczególnego organu, którego racją istnienia jest wypełnianie zadań w zakresie funkcjonowania mediów elektronicznych niezależnie od rządu. W świetle takich ustaleń Trybunał Konstytucyjny uznał, że kwestionowany przepis narusza Konstytucję.

Status nadawcy społecznego

Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wnioskodawców dotyczące pewnego uprzywilejowania tzw. nadawców społecznych. Wskazał, że różnica między nadawcami społecznymi a komercyjnymi, wynikająca ze zróżnicowania sposobu finansowania działalności, znajduje wyraz w odmiennych regulacjach dotyczących opłat koncesyjnych. Wskazane kryterium zróżnicowania nadawców (fakt, iż nadawca społeczny nie prowadzi działalności gospodarczej) nie może być jednak uznane za trafne przy ustalaniu warunków ponownego ubiegania się o koncesję. Zadaniem radiofonii i telewizji jest dostarczanie informacji, udostępnianie dóbr kultury i sztuki, ułatwianie korzystania z oświaty i dorobku nauki, upowszechnianie edukacji obywatelskiej, dostarczanie rozrywki, popieranie krajowej twórczości audiowizualnej. Wszyscy nadawcy realizują te zadania przez rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, przy czym prawo rozpowszechniania programów przysługuje (poza jednostkami publicznej radiofonii i telewizji) osobom, które uzyskały koncesję. Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że mając na względzie cel uregulowania w ustawie, w sposób preferencyjny, postępowania o przyznanie koncesji na kolejny okres (zabezpieczenie interesu ekonomicznego nadawców), nie można uznać za zasadne zróżnicowania w tym zakresie sytuacji nadawców społecznych i innych nadawców. Nie przemawiają za tym także inne względy natury konstytucyjnej. Stwierdzenie, że badana regulacja wprowadzając nieuzasadnione zróżnicowanie doprowadziła do dyskryminacji grupy nadawców w życiu gospodarczym i może mieć negatywny wpływ na ich sytuację ekonomiczną, uzasadnia także trafność zarzutu o naruszeniu zasady równej ochrony własności i praw majątkowych, wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Rozprawie przewodniczył prezes TK Marek Safjan, a sprawozdawcą był sędzia TK Jerzy Ciemniewski.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.

23 marca o godz. 10.00 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpozna połączone wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich i grup posłów na Sejm RP dotyczące ustawy z 29 grudnia 2005 roku o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji.

Trybunał Konstytucyjny orzeknie w sprawie zgodności:

(wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich)
1. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji w zakresie, w jakim spowodował wygaśnięcie kadencji dotychczasowych członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji i przerwanie na pewien czas funkcjonowania tego konstytucyjnego organu, z art. 2 oraz art. 7 w związku z art. 213 ust. 1 Konstytucji;
2. art. 6 ust. 1 poszerzający zadania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o inicjowanie i podejmowanie działań w zakresie ochrony zasad etyki dziennikarskiej, z art. 7 w związku z art. 2 oraz art. 54 Konstytucji;
3. art. 6 ust. 2 uprawniający Prezydenta RP do powołania i odwołania Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, z art. 144 ust. 1 i ust. 3 pkt 27 oraz z art. 214 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 10 ust. 1 Konstytucji;
4. art. 6 ust. 6 w zakresie, w jakim nadaje nadawcy społecznemu uprzywilejowaną pozycję w stosunku do innych nadawców, z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji;
5. całej ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku z art. 123 ust. 1 Konstytucji;

(wniosek grupy posłów na Sejm RP)
1. całej ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji z zasadą rzetelności działania instytucji publicznych wyrażonej we wstępie do Konstytucji , z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji , z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji ,  z art. 83 Konstytucji , z art. 119 ust. 1 Konstytucji w związku z naruszeniem przepisów art. 150 ust. 1 pkt 2, art. 150 ust. 5 oraz art. 152 ust. 5 Uchwały Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 roku - Regulaminu Sejmu RP;
2. art. 24, w części dotyczącej określenia terminu wejścia w życie art. 6 pkt 2 oraz art. 21 bez ustanowienia należytego okresu vacatio legis, z zasadą sprawności działania instytucji publicznych wyrażoną we wstępie do Konstytucji oraz z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji , a także o stwierdzenie, że art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji jest niezgodny (sprzeczny) z art. 2 Konstytucji oraz art. 7 Konstytucji w związku z art. 213 ust. 1 Konstytucji;
3. art. 6 pkt 2 lit. b i c z art. 144 ust. 1 i ust. 3 pkt 27 Konstytucji oraz z art. 214 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 10 ust. 1 Konstytucji;
4. art. 6 pkt z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 20 Konstytucji i w związku z art. 54 ust. 1 i 2 zdanie drugie Konstytucji oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji;
5. art. 6 pkt 1 z art. 2 Konstytucji , art. 7 Konstytucji oraz z art. 54 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji , a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji w związku z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji;

(wniosek grupy posłów na Sejm RP)
1. art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji z Konstytucją, ze względu na uchwalenie ustawy w sposób sprzeczny z art. 123 ust. 1 oraz art. 7 w związku z art. 112 i art. 119 Konstytucji przez to, że Sejm nie działał na podstawie i w granicach prawa, naruszając porządek prac ustawodawczych;
2. art. 21 i art. 24 w zakresie, w jakim ustanowiły wygaśnięcie kadencji dotychczasowych członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji powodując przerwanie funkcjonowania tego konstytucyjnego organu, z art. 2 oraz art. 7 w związku z art. 213 ust. 1 Konstytucji;
3. w przypadku, gdyby Trybunał Konstytucyjny nie uznał zasadności wniosku wskazanego w punkcie 1., grupa posłów wnosi o zbadanie zgodności następujących przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 29 grudnia 2005 roku o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji z Konstytucją :
a) art. 6 ust. 2 pkt 7a, poszerzający zadania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o inicjowanie i podejmowanie działań w zakresie ochrony zasad etyki dziennikarskiej, z art. 7 w związku z art. 2 oraz art. 54 Konstytucji;
b) art. 7 ust. 2, uprawniający Prezydenta RP do powoływania i odwoływania Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, z art. 144 ust. 1 i ust. 3 pkt 27 oraz z art. 214 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 10 ust. 1 Konstytucji;
c) art. 35a, nadającego nadawcy społecznemu uprzywilejowaną pozycję w stosunku do innych nadawców, z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jako konstytucyjny i apolityczny organ władzy publicznej stanowi gwarancję ochrony prawa w dziedzinie radiofonii i telewizji i jest elementem równoważenia władzy. Nieusuwalność Przewodniczącego Rady i jej członków przed upływem kadencji, poza przypadkami przewidzianymi w przepisach jest gwarancją ich niezależności. Zgodnie z kwestionowaną ustawą kadencja KRRiT wygasła z dniem jej ogłoszenia, a więc bez vacatio legis. Oznacza to, że została przerwana ciągłość funkcjonowania konstytucyjnego organu administracji publicznej, jakim jest KRRiT. Po wygaśnięciu mandatów dotychczasowych członków nie zostali od razu powołani nowi. Tymczasem żaden przepis Konstytucji nie upoważnia ustawodawcy do zawieszenia na jakiś czas funkcjonowania tego organu. Nastąpiło więc naruszenie porządku konstytucyjnego.

Ponadto w kwestionowanej ustawie powiększono zakres zadań KRRiT o inicjowanie i podejmowanie działań w zakresie ochrony zasad etyki dziennikarskiej. Przypisano w ten sposób organowi państwowemu funkcje ustalania standardów postępowania etycznego, a więc zadanie niezgodne z jego istotą. Zdaniem RPO poprawa kondycji moralnej i etycznej społeczeństwa jest zawsze pożądana, jednakże jej standardy nie mogą być ustalane przez organ państwowy.

Według kwestionowanej ustawy - przewodniczącego KRRiT powołuje spośród członków Krajowej Rady Prezydent RP i także on go odwołuje. Konstytucja RP nie przewiduje jednak możliwości powoływania i odwoływania przewodniczącego Krajowej Rady przez Prezydenta RP.

Kwestionowana ustawa uprzywilejowuje również jedną kategorię nadawców. Nadawca społeczny, po spełnieniu określonych warunków, otrzymuje bowiem automatycznie koncesję na następny okres. Zdaniem grupy posłów nadawcy, nadawcy społeczni oraz jednostki publicznej radiofonii i telewizji rozpowszechniając programy, prowadzą działalność gospodarczą. Wprowadzenie zróżnicowania możliwości uzyskania powtórnej koncesji wprowadza elementy nierównej konkurencji.

Dla kwestionowanej ustawy o radiofonii i telewizji przyjęto określony w Konstytucji tryb pilny. Wyłącznie Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt za pilny. Skoro projekt nowelizacji nie był projektem rządowym, a poselskim - stosowanie skróconego trybu ustawodawczego nie znajdowało uzasadnienia. Ponadto tryb pilny jest wyłączony, jeśli projekt ustawy przewiduje zmiany w zakresie "ustroju i właściwości władz publicznych", co miało miejsce w tym przypadku.

Zdaniem grupy posłów wyjątkowo szybki przebieg prac ustawodawczych przy uchwalaniu nowelizacji (zastosowanie trybu pilnego, brak konsultacji społecznych, brak posiłkowania się opiniami ekspertów, pominięcie szerokiej dyskusji parlamentarnej oraz wejście w życie ustawy z dniem ogłoszenia) spowodowało naruszenie bezpieczeństwa prawnego także samych członków KRRiT.

Rozprawie będzie przewodniczył Prezes TK Marek Safjan, a sprawozdawcą będzie sędzia TK Jerzy Ciemniewski..